השבוע, ביום שני, חברת הכנסת תהלה פרידמן (כחול לבן) הגישה הצעת חוק, שעוסקת בפרסומים פוליטיים ברשתות החברתיות, בזמנים של מערכות בחירות. הצעת החוק היא למעשה תיקון לחוק דרכי התעמולה, שנחקק אי שם בשנת 1959. ברור, שחוק שנחקק לפני שישה עשורים איננו יכול לתת מענה לסוגיות רבות הקשורות לפרסום פוליטי בימינו, כולל הפצת פייק ניוז. כדי להדגים עד כמה הצעת החוק הזו היא ארכאית, שימו לב לסעיף הבא:
לא תהא תעמולת בחירות מלווה תכניות בידור, לרבות הופעות של אמנים, נגינה, זמרה, הצגת סרטים ונשיאת לפידים
לפידים??
מי משתמש היום בתהלוכות לפידים?
הפוסט הבא מיועד לנתח את הצעת החוק ולהצביע על קשיים אפשריים, בהתמודדותה עם הפצת פייק ניוז במערכות בחירות. אומנם, נכון לשלב זה, לא ברור האם ההצעה בכלל תבשיל לידי חוק (נכון לכתיבת שורות אלו, ישנו סיכוי גבוה שבסוף החודש נלך לבחירות). יחד עם זאת, לאור העובדה שהעיסוק החקיקתי בהפצת פייק ניוז בישראל, בהשוואה לעולם, הוא דל, ישנו ערך בעצם קיומה של הצעת החוק הזו, ללא קשר לשאלה מה יעלה בגורלה בסופו של דבר.
וועדת בייניש: נסיון ראשון לעדכן את החוק
בשנים האחרונות, הנסיון העיקרי להתאים את חוק דרכי התעמולה למציאות הדיגיטלית של ימינו התבצע באמצעות וועדה מיוחדת, בראשות נשיאת בית המשפט העליון לשעבר, דורית בייניש. ההחלטה על הקמת הוועדה התקבלה בשנת 2015 ושנתיים לאחר מכן, הוועדה פרסמה את המלצותיה לתיקון החוק. מכלל המלצות הוועדה, ניתן לזהות ארבע המלצות חשובות, שיכולות לסייע בהתמודדות עם הפצת פייק ניוז בזמני בחירות.
ההמלצה הראשונה נוגעת לשקיפות: היא מרחיבה את חובת הגילוי הנאות על גם פרסומים פוליטיים באינטרנט:
תעמולת בחירות תישא את שמו של האדם שאחראי על פרסומה, ואם פעל מטעם מתמודד בבחירות או מטעם גוף אחר – את פרטיהם […] על כל מודעת בחירות לשאת את שמו ומענו של האדם האחראי להזמנתה, ואם פעל אותו אדם מטעם מתמודד בבחירות או גוף אחר, תישא המודעה את שם המתמודד בבחירות או הגוף האחר […] חובת השקיפות תחול הן על פרסומים ישירים מטעם רשימות המועמדים או המתמודדים ללא תשלום, כגון מודעות בעיתון או פוסטים במרחב האינטרנט והרשתות החברתיות והן על תוכן בתשלום (וועדת הבחירות המרכזית, 2017, עמ' 26-25).
ההמלצה הזו היא חשובה, מאחר ופרסומים פוליטיים כוזבים מגיעים לא פעם מצד גורמים שמטשטשים או מסתירים את זהותם האמיתית. מובן, שכאשר ידוע מי עומד מאחורי המודעות שהגולשים נחשפים אליהם בפייסבוק או בטוויטר, ניתן להעריך בצורה טובה יותר מהם האינטרסים שעומדים מאחורי הפרסום- האם מדובר באינטרסים פוליטיים לגיטימיים או לא?
ההמלצה השנייה מציעה להחיל את האיסור הקיים כיום- פרסום ביום הבחירות- גם על פרסומים פוליטיים ברשת האינטרנט:
הוועדה החליטה כי תעמולה באינטרנט מטעם רשימות המועמדים או המועמדים עצמם תהא אסורה, אך אין בכך לאסור על דיון חופשי באינטרנט בין הבוחרים עצמם. הוועדה ממליצה לקבוע כי משעה 7 בערב ביום שלפני יום הבחירות, ובכל יום הבחירות, לא תהא תעמולה בחירות על ידי שידורים ברדיו, בטלוויזיה או במודעות בעיתונות או באינטרנט, לא יוגבר קולו של דובר לצורכי תעמולה ולא תפורסם תעמולת בחירות באינטרנט מטעם מתמודד בבחירות, למעט קריאה ישירה לבוחרים להצביע (שם, עמ' 40-41).
ההמלצה הזאת היא בעלת חשיבות במאבק בהפצת פייק ניוז, מאחר שיום הבחירות הוא מועד רגיש בקרב המפלגות והמועמדים. בשל ההבנה ששיעורי ההצבעה בקרב תומכיהם עשויים להשפיע לניצחון או להפסד, לעיתים קרובות נעשה שימוש במסרים המעודדים הצבעה, גם אם הם אינם מדויקים ("הערבים נוהרים לקלפיות"….).
ההמלצה השלישית אוסרת על שימוש במסרים גזעניים כחלק ממסע הבחירות:
"הוועדה ממליצה להגביל את תוכנה של תעמולת הבחירות באמצעות סעיף שיקבע כי: 'תעמולת בחירות לא תכלול תוכן גזעני או מסית לאלימות'. הוראה זו תחול בכל מועד וכן גם על בחירות מקדימות במפלגות" (שם, עמ' 25).
הכללת איסור מפורש זה היא חיונית, מאחר ששימוש במסרים בעלי אופי גזעני או כאלה העוסקים במחלוקות בין-גזעיות היא אלמנט נפוץ בקרב מפיצי חדשות כוזבות בעולם. זאת כאמצעי ליישום תקשורת שמְפלגת בין בני אדם. בישראל, הדרב בא לידי ביטוי במערכת הבחירות לכנסת ה-21: לקראת יום הבוחר, חברת Vocativ, שניטרה את פעילות הרשת האיראנית שהוזכרה לעיל, דו"ח שסיכם את התפשטותן של חדשות כזב באותה מערכת בחירות. על פי הנתונים הידיעה השקרית שחזרה על עצמה הכי הרבה פעמים היא שבני גנץ, מועמד מפלגת כחול לבן לראשות הממשלה, שוקל להכניס את המפלגות הערביות לקואליציה אם יזכה בבחירות וכן שהוא נתמך על ידי הרשות הפלשתינית. ידיעה זו חזרה על עצמה, בניסוחים שונים, 5,559 פעמים ברחבי הרשת וככל הנראה נחשפו אליה בין מיליון וחצי לשני מיליון איש.
ההמלצה הרביעית והאחרונה מתייחסת לפרסום סקרי בחירות:
"סקר בחירות שמיועד לפרסום לציבור, יועבר, ביחד עם כל הפרטים המנויים בחוק, לידי יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית לכנסת בהקדם האפשרי ולא יאוחר מ-24 שעות מהמועד בו פורסם לציבור. ועדת הבחירות המרכזית תעמיד את הסקר ונתוניו לעיון כל דורש באתר האינטרנט שלה" (וועדת הבחירות המרכזית, 2017, עמ' 40-39).
ייתכן שהסיבה להמלצה זו היא שפרסום סקרים עשוי לשמש גם אמצעי להשפעה על דעת הקהל בדרך כוזבת. גורמים שפועלים בשיטה הזאת משתמשים בסקרים שנערכו באופן מעוות או מציגים את ממצאיהם באופן מגמתי, בהנחה שתמונת המצב המשתקפת מהם עשויה להשפיע על דפוסי הצבעתם של חלקים מן הבוחרים. דוגמה לכך היא מערכת הבחירות לנשיאות צרפת שהתקיימה בשנת 2017. שלושה שבועות לפני סיבוב הבחירות הראשון, הזהירה ועדת הסקרים בצרפת את הציבור מפני סקר שהתפרסם באמצעי התקשורת הרוסי Sputnik, שחזה את ניצחונו של פרנסואה פיון, מועמד המפלגה הרפובליקנית. ממצא זה סתר את ממצאי הסקרים האחרים שפורסמו בצרפת, מהם עלה שמקרון צפוי לזכות בבחירות (כפי שאכן קרה). בדברי האזהרה ציינה הוועדה שהפרסום שבו נכלל הממצא אינו יכול להיחשב כמייצג את דעת הציבור ולמעשה הוא איננו עומד בהגדרות הקבועות בחוק לסקר. מכיוון שכך היא המליצה להתייחס לממצא זה בחשדנות.
ניתוח הצעת החוק של פרידמן
חלק מן ההמלצות של וועדת בייניש קיימות גם בהצעת החוק של פרידמן. כך, למשל, סעיף 2 בהצעה מתייחס להמלצה הראשונה של וועדת בייניש, שנגעה ביצירת שקיפות של תכנים פוליטיים. בהצעת החוק עצמה נכתב:
מודעת בחירות תישא את שמו ומענו של המדפיס שהדפיס אותה ושל האדם האחראי להזמנתה; ואם פעל אותו אדם מטעם סיעה, רשימת מועמדים, מועמד בבחירות מיוחדות לראש רשות מקומית או גוף אחר, תישא המודעה את שם הסיעה, רשימת המועמדים, המועמד או הגוף כאמור, או את האות או הכינוי של הסיעה או רשימת המועמדים.
סעיף זה חל גם על פרסומים פוליטיים, המקודמים "באמצעות שיווק דרך מנועי חיפוש, מודעות כתובות ומודעות חוזי-שמע, תוכן שיווקי וחסויות" וכן על פרסומים המופצים בתשלום. סעיף זה יכול להתייחס לפרומים ממומנים הנמצאים, למשל, בפייסבוק.
המלצות אחרות של הוועדה מוטמעות גם הן בהצעת החוק, אולם, הדבר נעשה באופן שונה מכפי שהומלץ על ידי הוועדה. עניין זה עלול ליצור בעיות משמעותיות בניהולן של בחירות דמוקרטיות וחופשיות. כך, לדוגמה, קובע סעיף 4 בהצעת החוק:
מתמודד בבחירות ופלטפורמה דיגיטלית אשר מבקשים לפרסם מודעות בחירות בפלטפורמה הדיגיטלית, ימסרו הודעות ליושב ראש ועדת הבחירות המרכזית כל יומיים במהלך 90 הימים שלפני יום הבחירות, אשר יכללו את הפרטים הבאים : הגופים והפלטפורמות הדיגיטליות אשר רכשו ומכרו מודעות בחירות או כל שירות אחר שיש בו משום תעמולת בחירות; פירוט של סכומי הכסף ששולמו לפי השירות שהתבקש כאמור בפסקה (1); תוכן המודעה או השירות שהתבקש; פרטים אודות קהל היעד של שירותים אלה ואמות המידה לבחירתו.
הסעיף הזה מהווה למעשה הרחבה של ההמלצה הרביעית של וועדת בייניש, שקבעה שיש למסור לוועדת הבחירות רק סקרי בחירות.
הבעייתיות בסעיף הזה, כפי שאני רואה אותה, קשורה לסעיף זהות המפרסם: מפרסמים באינטרנט שחפצים בכך, יכולים לטשטש את זהותם האמיתית באמצעים טכנולוגיים שונים וליצור רשת קשרים עבותה, שתמנע או תקשה על גופים רשמיים לבחון את כוונותיהם האמיתיות. לא מדובר רק על החשבונות עצמם ברשתות החברתיות, אלא בעיקר על הגורמים המתכננים, המממנים והמפיצים פרסומים מהסוג הזה. נשאלת השאלה: האם יש (או יהיו) בידי וועדת הבחירות המרכזית לבחון בצורה מקצועית ומהירה, מבחינה טכנולוגית, מקרים שכאלו?
אם ניתן לפטור את הבעייתיות שבסעיף הקודם כבעיה המצויה במישור הטכני ותו לא, הרי שבסעיף 5 בהצעת החוק נעוצה בעייתיות מהותית. כך קובע סעיף 5 להצעת החוק:
יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית לכנסת רשאי, לאחר שנתן לנוגע בדבר הזדמנות להביא טענותיו לפניו, ליתן צו המונע הפצת תעמולת בחירות שהפצתה מהווה הפרה של כל חוק, אם שוכנע כי לא ניתן להסתפק בהליכים, בסעדים ובאמצעים אחרים הקבועים בכל חוק, בשים לב לחיוניות של ההגינות בבחירות, השוויון, חופש הביטוי והזכות לפרטיות בתקופת הבחירות.
הבעיייתיות הקיימת בסעיף הזה קשורה לשפה הרחבה והמעורפלת בה הוא נוקט. הסעיף איננו מגדיר מהי "תעמולת בחירות שהפצתה מהווה הפרה של כל חוק", מה שמשאיר שיקול דעת רחב מדי ליושב ראש וועדת הבחירות בהחלטה אילו תכנים הם בעייתיים ואילו לא. במקום זאת, כדאי לאמץ את ההמלצה השלישית מוועדת בייניש, האוסרת במפורש על פרסום מסרים גזעניים.
אין ספק, שהגדרת סוגי התכנים הבעייתיים היא סוגיה נפיצה- תפוח אדמה לוהט של ממש שאין כלפיו דרך טיפול נכונה אחת. אולם, בשל מרכזיות הבחירות החופשיות במשטר הדמוקרטי, אני סבור שעדיפה הגישה המצמצמת, הפוסלת כמה שפחות סוגי מסרים (ומתמקדת רק במסרים שניתן להסכים, באופן מובהק, שאינם חוקיים), מאשר גישה המטילה איסור רחב מדי.
בהמשך, הצעת החוק מעלה סוג מסרים מסוים, שהפצתו צריכה להיחשב כהפרעה להליך הבחירות:
מפרסם או מעביר תעמולת בחירות הפונה לבוחר או קבוצת בוחרים בכל דרך ממסר, פיזית או דיגיטלית, המיועדת באופן אישי והעלולה לגרום ברמת הסתברות קרובה לוודאי לאדם או לקבוצה אליהם ממוען המסר להימנע מלהצביע.;
הסעיף הזה מעלה את האפשרות, שהתערבות במערכת בחירות באמצעות הפצת פייק ניוז יכולה להגיע לא רק באמצעות העדפת מועמד או מפלגה מסוימים, אלא גם באמצעות דיכוי שיעור ההצבעה הכללי, כחלק מנסיון ליצור חוסר אמון בין הציבור לממשלו או בין הציבור לעצם השיטה הדמוקרטית.
לצד זאת, הסעיף הזה מגלם שתי בעיות: ראשית, ההצבעה בישראל איננה חובה, כך שעצם פרסום מסרים, המתמקדים בגנות ההצבעה, איננו עבירה על החוק. יתרה מזאת- הפצת מסרי מחאה וחוסר אמון נגד המועמדים בבחירות ונגד קיום הבחירות היא פעולת ביטוי לגיטימית במשטר דמוקרטי, הגם שאפשר להתווכח על תוכנם. עם זאת, העניין מתחיל להיות בעייתי, כאשר סוג המסרים הזה מגיע מצד גורמים זרים- כמו, למשל, שנעשה בבחירות 2016 בארה"ב מצד גורמים המקורבים לממשל הרוסי. במקרה הספציפי הזה כדאי, אם כן, להוסיף לסעיף הזה משפט כלשהו, המגדיר שהפצת מסרים כאלו היא בעייתית, כאשר ידוע שהיא מגיעה מצד גורם זר, במישרין או בעקיפין (באמצעות גורם ישראלי, הפועל בשליחות גורם זר).
כדי לפתור את הבעיה הזו, אפשר להיעזר בהצעת חוק שהועלתה בעבר ושניסתה לתת מענה למעורבות זרה בבחירות בישראל: בדצמבר 2018, שלושה חברי כנסת- רועי פולקמן, מירב בן ארי ובצלאל סמוטריץ'- הגישו הצעה משלהם לתיקון חוק דרכי התעמולה, שנועדה למנוע מגורמים זרים לפרסם פרסומים פוליטיים בישראל. ההצעה מבוססת על סעיף 8(א) לחוק מימון מפלגות משנת 1973, שאוסר על סיעה, מפלגה או רשימת מועמדים לקבל תרומות מגופים זרים. על פי ההצעה יש להסמיך את יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית לאכוף את האיסור הזה, כפי שהוא מוסמך לאכוף עבירות על חוק דרכי התעמולה. על פי המציעים:
אם יימצא שגורם זר מנסה להתערב בבחירות לכנסת על ידי רכישת מודעות תעמולה באינטרנט לטובת מתמודד זה או אחר, יהיה רשאי יושב ראש ועדת הבחירות לאסור על ביצוע הפעולה ולהורות לאתרי האינטרנט בהן נקנו המודעות, או לחברה שמפעילה את שירותי הפרסום (למשל, גוגל או פייסבוק) להפסיק את ההתקשרות האסורה ולהסיר את המודעות האסורות.
הבעיה השנייה בסעיף של פרידמן היא בעיית הערכה: כיצד (והאם בכלל) ניתן לקבוע שסוג מסר מסוים עשוי, "בהסתברות גבוהה", לגרום לאדם או קבוצת אנשים שלא להצביע? כאשר אדם מחליט האם להצביע ולמי, עשויים להיות מעורבים בכך שיקולים רבים. לכן, לא פלא שביחס לבחירות 2016 בארה"ב, אין הסכמה חד משמעית על השאלה, האם המעורבות הזרה אכן היטתה את תוצאות הבחירות.
ניתן להציע פתרון אפשרי לבעיה הזו על ידי הסתמכות על סעיף 7א' בחוק יסוד: הכנסת. על פי הסעיף, רשימת מועמדים אשר שוללת את קיומה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית, לא תתמודד בבחירות. הבחירה בסעיף הזה היא גם כן, בעייתית, לכשעצמה, מאחר ולא ניתן לקבוע בהכרח, שדיכוי הצבעה של אוכלוסיה מסוימת או עידוד אי הצבעה כזו מהווה פגיעה באופיה הדמוקרטי של ישראל. אולם, אם כבר המחוקק (או, במקרה הזה, המחוקקת) בחר להגדיר מסרים כאלו כמסרים שדורשים התערבות, מוטב לבסס את הצעד הזה על בסיס חקיקה קיימת, כדי לחזק את הלגיטימציה שלה.
נסיון מבורך, אך אסור שיעמוד בפני עצמו
כפי שציינתי בחילת דבריי, עצם העלאת הצעת החוק, גם אם איננה אידיאלית, היא חשובה- זאת, לאור העובדה שבישראל לא קיימים כמעט פתרונות מערכתיים או יוזמות אזרחיות להתמודדות עם הפצת פייק ניוז. המשמעות של היעדר יוזמות כאלו בולט במיוחד בימי הקורונה ועשוי להיות ניכר עוד יותר, במידה וישראל תצא לבחירות בזמן הקרוב.
לצד החשיבות שבקיום הצעת החוק, החקיקה איננה צריכה להיות הפתרון היחיד בהתמודדות עם הפצת פייק ניוז. התמודדות יעילה עם התופעה צריכה להישען על התגייסות כוללת של הגורמים המעורבים- ממשלה, עיתונות, חברות טכנולוגיה, החברה האזרחית וגם אנחנו, הציבור. בשילוב כולל, ניתן לבצע פתרונות נוספים, שייתנו מענה כולל להפצת פייק ניוז:
- חינוך: אחת הדרכים הטובות ביותר לפגוע בהפצת פייק ניוז היא להכשיר את הציבור איך נכון לזהות פייק ניוז. יש מדינות בעולם שכבר מקיימות תוכניות חינוך בנושא, לעיתים בהצלחה לא מבוטלת.
- שיתופי פעולה עם חברות טכנולוגיות, שהינן בעלות יכולות לעקוב אחר מפיצי פייק ניוז
- רתימת אישי ציבור: הכוונה היא לדמויות מפתח, שהינן בעלות השפעה בקהלים מסויימים (למשל, ידוענים הפופולאריים בקרב בני נוער או מנהיגים דתיים)
- רתימת אמצעי תקשורת מקומיים, שברחבי העולם זוכים לאמון גבוה יותר מאשר אמצעי תקשורת ארציים. ניתן להשתמש ברמות האמון הללו על מנת לפרסם מסרים, שינחו את הקהילות המקומיות לנהוג ביתר זהירות מול מסרים החשודים כפייק ניוז.
